秦汉时期的县以下基层政区采用“乡里什伍”制度，规定“五户为伍，十户为什，百户为里，十里为亭，十亭为乡”。魏晋南朝时代因循汉代的乡里制度，但民户多依附于世家大族，乡里制度的作用反在庄园坞堡之下。隋代采用“百户为里，五里为乡”的乡里制度。唐代基层政区划分是很严密周到的，规定在城区四户为邻，五邻为保，五保为坊；在郊区四户为邻，五邻为保，五保为村；在乡村四户为邻，五邻为保，五保为里，五里为乡。唐代这种坊里制度对政府的行政管理很有好处，所以这种制度一直延续到宋代。宋代王安石变法，实行保甲制度，但保甲制度与原有的坊里制度在职责上存在着重叠和冲突，所以变法失败后，有的地方实行保甲，有的地方实行坊里。元代实行乡都村社制度，乡辖都，都辖村社，每乡辖都不等。明清两代在城区实行隅厢制，在农村实行乡都制。城区的隅厢制是城垣以内设“隅”，城垣以外设“厢”，隅厢以下设“总”，总以下设“甲”。农村的乡都制是乡以下设“都”，都以下设“里”。至今温州遗留下来的“七都”、“八里”之类的地名比比皆是。

1、元代以前

元代及其以前的温州地方志均已佚失，难以列出完整的基层行政区划。下面仅从古代文献和文物中获取一鳞半爪作局部介绍。

唐代开元年间（713～741年），温州的永嘉、安固、乐成、横阳4县共辖78个乡，到唐代元和年间（806～820年）调整为76个乡。

北宋太平兴国年间（976～984年），温州共辖44个乡，其中永嘉县11乡，瑞安县16乡，平阳县11乡，乐清县6乡。北宋元丰年间（1078～1085年），温州共辖41个乡，其中永嘉县13乡，瑞安县12乡，平阳县10乡，乐清县6乡。温州各地乡的名称多不可考，永嘉县仅知建牙、德政、吹台、孝义、贤宰、仙桂、清通、仙居8乡，瑞安县仅知帆游、崇泰、涨西、集善、芳山、来暮、清泉、嘉屿、广化9乡，平阳县仅知东乡、西乡、金舟、亲仁、宰清、万全、凤栖、凤林、归仁9乡，乐清县仅知东乡、永康2乡。
元代仅知平阳县辖10乡54都。

2、明代

明代实行隅厢制和乡都制。温州府城设置4隅，东南隅下辖18总，西南隅下辖18总，西北隅下辖15总，东北隅下辖9总。温州城外设置4厢，城南厢下辖7总，广化厢下辖6总，集云厢下辖5总，望京厢下辖2总。瑞安县城设置4隅1厢，即东南隅、东北隅、西南隅、西北隅和永丰厢；平阳县城设置4隅，即东隅、南隅、西隅、北隅；乐清县城只设置东、西两隅。

明代乡都制采用“县－乡－都－里”四级基层管理。明朝前期的温州府各县乡村共设置4县41乡201都823里，见上表。

景泰三年（1452年），朝廷派兵镇压了浙闽边境的邓茂七、叶宗留农民起义后，从瑞安县义翔乡分出五十六都、五十七都、五十八都、五十九都、六十都5都12里，从平阳县归仁乡分出三十八都、三十九都、四十都3都6里，设置泰顺县。新设的泰顺县置东、西两隅，不置乡，辖8都18里。于是瑞安县由原来的60都140里减至55都128里，平阳县由原来的55都247里减至52都241里。后来，平阳县因三十四都无住户，其地分别划归三十二都、三十三都和三十五都，全县减为51都。成化十二年（1476年），乐清县山门乡的二十九都、三十都、三十一都及玉环乡的全部（三十二都、三十三都、三十四都），共计6都32里划给台州府太平县（今温岭市），于是乐清县从原来的6乡34都168里减为5乡28都136里。

3、清代

清代基层政区承袭明制。顺治十二年（1655年）海禁和顺治十七年（1660年）迁界，永嘉县迁弃茅竹岭以东的一都至五都和膺符乡的七都；乐清县迁弃94里，只存42里，玉环岛及江北老岸都迁弃一空，连乐清县政府也迁往大荆；瑞安县先迁弃28里，后又迁弃6里；平阳县迁弃100多里（里不指长度单位，而是基层政区单位）。迁弃之地均无人居住，但乡、都、里的建置并未撤销。直到康熙二十二年（1683年）统一台湾后，迁弃之地始渐恢复。

康熙四十年（1701年），泰顺县城由原来的东、西两隅改设东、南、西、北四隅，仍不设乡，仍辖8都18里。

雍正六年（1728年），从台州府太平县分出二十四都、二十五都、二十六都和乐清县玉环岛设置玉环厅，归属温州府。玉环厅治设置东、西两隅，不设乡，下辖22都。

明清两代的隅厢制和乡都制在温州实行了540年之久。直到清末光绪三十四年（1908年），清政府颁布《城镇乡自治章程》，规定县以下改设城区、镇、乡等自治区域，隅厢制和乡都制才被废除。当时，永嘉和瑞安两县率先执行。永嘉县划分为城区和永强、膺符、会昌、钟山、承化、西内7镇以及仰山、孝义、永安、临江、江北、七都、贤宰、水东、水西、龙沙10乡；瑞安县划分为城区和罗阳、集广2镇以及清泰、南岸、芳山、来安、嘉安、嘉义6乡。宣统三年（1911年），平阳县划分为城区和江南、金乡、南港、北港4镇以及万全、小南、蒲门3乡。乐清县、泰顺县和玉环厅未及划定，武昌起义爆发，《城镇乡自治章程》随之废除。

4、民国时期

民国元年（1912年），政府颁布《地方自治试行条例》，永嘉、瑞安、乐清和玉环等县相继划分出若干个自治区域，平阳和泰顺未及改划，“南北和议”达成，《条例》即被废除。

北洋政府时期，温州基层政区的体制和划分比较紊乱。永嘉县分为17个区，即城区、永强、膺符、会昌、钟山、承化、江北、贤宰、七都、仰山、永临、安溪、西内、水东、水西、龙沙和孝义。瑞安县分为10个区，即城区、罗阳、清泰、南岸、来安、嘉安、集广、芳山、嘉义和海岛区。玉环县分为11个区，即城区、坎门、楚门、南大、陈岙、芳社、桐林、密溪、三盘、黄大岙和灵昆。平阳县分为5隅7乡镇，即城隅、东隅、南隅、西隅、北隅和万全镇、江南镇、金乡镇、南港镇、北港镇、小南乡和蒲门乡。乐清县分为5个自治区域，即东区、南区、西区、北区和小东区。泰顺县仍按明清体制，分为4隅8都18里。

民国十六年（1927年），南京国民政府成立后，县以下实行村里制，即县下设区，区下在城设里，在乡设村。村以下实行闾邻制，即村下设闾，闾下设邻，十户为邻，十邻为闾。至民国十八年（1929年）底，已成立的村、里委员会数量，永嘉县492个，瑞安县386个，平阳县360个，乐清县434个，泰顺县134个，玉环县108个。

民国十九年（1930年），改村里制为乡镇制，县下设区，区下设乡或镇，乡镇以下仍采用闾邻制。此后温州各县相继设置完成。永嘉县设10区3镇221乡，瑞安县设5区17镇213乡，平阳县设6区21镇192乡，乐清县设6区17镇353乡，玉环县设4区6镇44乡，泰顺县不设区，下辖2镇88乡。

民国二十三年（1934年），废闾邻制为保甲制。乡镇以下设保，保下设甲；10户为甲，10甲为保，10～15保为1个乡镇。温州共分为6个县，34个区，55个镇，425个乡，5292个保，56463个甲。

民国二十七年（1938年），福建寿宁县葛藤岭、张家垟、卓家坑、东溪头、双港渡等村9平方千米区域划归泰顺县，并树界碑。此后，泰顺与寿宁两县以东溪（寿泰溪）为界。

民国后期，上表中的政区有所变化。民国三十年（1941年），永嘉县水东区改称枫林区，水西区改称岩头区，西内区改称碧莲区，基层政区调整为119乡镇1243保14343甲。其中城区、永强、梧埏、郭溪4区共52乡镇581保6783甲85913户，永临、罗浮、沙头、枫林、岩头、碧莲6区共67乡镇662保7560甲90404户（今藤桥镇当年属于永临区，七都属于罗浮区，郭溪区包括三溪、泽雅、双屿、仰义等地）。此外，瑞安县调整为93乡镇979保10519甲，平阳县调整为87乡镇1047保11818甲，乐清县调整为56乡镇750保7815甲，泰顺县调整为38乡镇340保3725甲，玉环县调整为28乡镇239保3786甲。

民国三十五年（1946年）12月，从瑞安县中分出大峃区的大峃镇和龙凤、金樟、周阳、玉壶、金龙、峃口、桂阳、珊溪、巨屿9个乡，从泰顺县中分出汇溪、两岸2个乡和翁山乡、白云乡的一部分，从青田县中分出南田、西坑、岙里、黄坦、三阳5个乡和万源乡的一部分，设置文成县。新建的文成县下辖大峃、南田、玉壶、黄坦、珊溪5区19乡镇266保2855甲。同年，将永嘉县的温溪、西岙、石染3乡划给青田县。

民国三十七年（1948年），温州基层政区又作了调整。调整后，永嘉县辖10区83乡镇1177保13510甲，瑞安县辖4区48乡镇654保8266甲，平阳县辖6区56乡镇690保7465甲，乐清县辖4区44乡镇263保2631甲，泰顺县辖4区23乡镇293保2900甲，文成县辖5区19乡镇266保2855甲。