一、研究意义

（一）理论意义
第一，通过研究，旨在寻找符合国情的协商民主理论。在协商民主的产生背景上，中西方有所不同，加上中西方在政治体制、文化认识方面的迥异，所以西方的协商民主并不能完全符合中国国情。通过对本土案例的研究，探讨如何推动协商民主中国化，用协商民主理论解决我国经济社会发展过程中的问题，促进中国社会主义民主理论的丰富与完善，形成系统化的适用中国的协商民主理论体系。
第二，通过研究，旨在研究如何深化协商民主理论实践。协商民主在中国经历了几十年的发展，但是用什么样的运行机制和载体去实现协商民主的价值，是如今信息传媒时代中需要去探讨的一个话题。政协利用传媒渠道，搭建民意沟通平台，从而突破了协商在时间与空间上的限制，其民意沟通的运行机制值得剖析和解读。
（二）现实意义
第一，人民政协作为协商民主的主要渠道，不仅在国家层面的政治协商中发挥作用，也在社会协商的层面积极寻求出路。如何利用新闻媒体天然的政治属性和民主亲和性，盘活既有的协商资源，创新民意沟通机制，加强人民政协在发展中国特色协商民主中的作用，提高人民群众对政协协商民主的认同感，为人民政协更好地搭建协商民主沟通平台提供参考。
第二，我们出于保护自由与权力而构建的政府，常常不期然成为自由与权力的破坏性力量。人民政协如何按照协商民主的思想，规范操作程序、环节，打造制度化常态化的媒体沟通协商平台，让协商产生于决策制定之前，存在于决策运行之中，为党委政府的科学决策提供积极参考，为部门的权利运行提供有力监督，是新时期人民政协应当积极探索的方向。
第三，新闻媒体作为信息传播和交流的载体，有着覆盖面广、传播速度快和舆论监督强的特色,为民意交流沟通提供了载体支持。人民政协如何更好地发挥这一民意沟通渠道，让党委政府通过参与媒体栏目，获得宣传自身工作和传达政策决策的机会，让普通公民通过在媒体栏目里发声，拥有有序政治参与的可能，有着深远意义。

二、政协民意沟通的实践探索——温州市政协《政情民意中间站》栏目

（一）栏目概况
2002年，在认真学习李瑞环同志在全国政协会议上关于创新人民政协的讲话后，温州市政协党组决定，以促进协商沟通，扩大公民政治参与为主要方向，进一步探索政协工作的新机制和新载体。同年4月，温州市政协成立了考察组赴上海、武汉、广州、深圳等地政协学习考察,发现当时部分地市政协与媒体合办的《政协论坛》、《政协之窗》等栏目以聚焦社会热点、传递执政理念、反映百姓心声为主办宗旨，充分发挥了电视媒体覆盖面大、受众群广，直观性、参与性和现场感强，具有强大的渗透力、震慑力和导向力等突出优势，是当前扩大公民有序政治参与、促进民意沟通的一条有效途径。考察组在反复考虑和研究之后，郑重地向温州市政协党组提出了与电视台合办栏目的相关设想，市政协党组吸纳了考察组的建议，确定该电视栏目的名称为《政情民意中间站》，接着，市政协将拟开办栏目的意见向市委主要领导做了汇报，得到了时任温州市委书记李强同志的大力支持。经过几个月的认真筹备，2002年6月28日，《政情民意中间站》正式开播。
《政情民意中间站》由温州市政协办公室和温州广电传媒集团合作举办，采用时政类开放式大型访谈的方式，每周一播出期电视节目，每期时长35分钟，在每周日晚九点黄金时段播出，截至2017年1月已播出 702期。每期节目都会邀请3—6位党政领导、政协委员和专家学者作为嘉宾、60位左右社会各界代表作为来宾，围绕共同关心的社会热点话题，研讨政情、表达民意、针砭时弊、发表见解、形成共识，栏目主旨不是宣传政协日常工作，而是搭建一个党委政府与群众交流沟通的平台，一个政情下达、民意上传的平台，一个委员和群众直接参政议政、民主监督的平台。为使栏目既富有政协特色，又有较高的制作水准和收视率，有较广泛的社会影响力，主办双方不断丰富栏目形态，整合各方力量，优化工作机制，在功能定位、内容选题、载体平台、组织策划等方面，走出了一条富有人民政协特色的协商之路。
温州市政协通过举办《政情民意中间站》栏目，搭建了一个党政部门、民主党派、社会组织和人民群众等各层次的常态化、开放式沟通交流机制和平台，借助媒体的公开性，打破了时间、空间、身份的限制，确保了协商沟通的包容性、平等性和有效性。对于温州广电传媒集团，通过与温州市政协的合作，找到了一个重要的政治资源依托，借由人民政协“四套班子”之一的地位，在遇到重大话题时，通过政协相关领导出面联系、政协公函的发送，解决了部门领导邀请难的问题；借由政协界别众多、政协委员人才荟萃的优势，解决了话题录制嘉宾的广泛性和专业性问题。通过这一民意沟通平台，民众有了一个利益表达场所，政府多了一个了解民意的渠道，实现多方的利益共赢。
（二）主要做法
一是选题的制定流程。为使凸显政协的协商民主和民意沟通特色，把握好选题的广泛性、代表性和共鸣性，使节目内容在呈现上更具厚度与冲击力，体现价值感，温州市政协制定了一套选题的规范化流程：
1.提前一个月展开选题预判，通过观众话题征集投票、栏目组商讨、定期召开专家会议推荐等方式确定下月备选话题，每个选题需备注话题说明，列出意向嘉宾人选及提议人，提交分管领导审阅。如下月无突发选题，便按此列表执行，当月未被执行的选题列入栏目组选题库。
2.对于重大选题，根据编导的要求，由政协牵头，由编导具体组织相关部门代表及专家、群众代表开展小型专题策划会，政协相关领导直接参与会议，制定节目的提纲和嘉宾人选。
3.对于突发的社会重大新闻事件，适合作为选题的，为体现时效性，可经绿色通道向领导及时报请，加急操作，替换原有选题，原有已经操作的选题可顺延至下月。
二是选题的特点。通过分析《政情民意中间站》过去5年的节目，可以知道栏目的话题类别涉及非常广泛，包含了政治、经济、文化、社会、生态等多个方面。温州市政协从每年的提案建议、社情民意信息和调研成果中提炼话题，同时围绕党委政府的中心工作、人民群众的切身实际、社会生活的热点难点，从国家大政方针出台中寻找，从法律法规和政策施行中征询，从党政近期工作部署中发现，从社会普遍关注的热点问题中捕捉，近几年的话题分布呈现以下几方面的特点：
1.紧跟中央和省的大政方针和温州市委市政府的中心工作。十八大以后，全国掀起了改革的热潮，2014年两会期间，栏目以“改革·温州”为主题，每天推出一期特别访谈，从社区建设、信用体系建设、金融改革等方面做了五期的节目，探讨温州改革发展之路；随着十八届四中全会关于依法治国理念的提出，栏目更加注重将法治这一概念贯穿于选题中，致力于推动政府用“法治精神”构建治理体系，提升治理能力，特别是在温州第一部地方法规《温州市市容和环境卫生管理条例》落地实施之际，栏目邀请温州市人大、市城管与行政执法局、温大法政学院、市律师协会等嘉宾走进演播室，与现场来自各行业代表对话，探讨温州立法权的行使与实施问题，之后，栏目陆续制作了关于慈善法、反家暴法、物业法、破产处理等系列法治话题；2016年“10.10”鹿城双屿农房倒塌事故教训惨痛，栏目积极响应温州市委“大拆大整”专项行动精神，从农房倒塌事故为切入，反思从事故中吸取的经验教训，以实际案例让大众认识到“大拆大整”的重要性和紧迫性，由此展开如何树立正确的发展观、政绩观、义利观，来破解当前产业发展低端锁定和传统路径依赖问题。
2.十分注重百姓民生畅通民意表达。栏目近年来重点围绕城市人居环境改善、民生福利事业发展、推进社会管理创新等事关群众切身利益的问题，持续关注并做了系列话题。如围绕百姓出行难、停车难等问题，通过《公交优先如何提速》、《严管能否终结“中国式”过马路》、《BRT来了》、《网约车，约吗》、《地下停车库，为何叫好不叫座》等话题的讨论，表达百姓利益诉求，为温州交通治堵建言献策；在“五水共治”大背景下，仅2014年，栏目就录制播出《聚焦警长治水》、《告别城市看海，难吗？》、《保供水，保量更需保质》、《青年治水公开课》等7期话题，直击水质污染、城市内涝、供水不足等影响百姓生活的诸多问题，充分反映民意；此外，还有关于人居环境方面的《我的小区究竟谁做主？》、《老房电梯梦》、《城市危房，如何解危》话题，关于医疗健康方面的《医患关系，怎么了》、《霾临城下》、《记忆去哪了》、《聚焦疫苗是与非》、《别让抑郁症成为隐形杀手》，关于教育保障方面的《90后来了》、《职场爸妈接娃难》、《向校园欺凌说不》、《拒绝性侵，放开那些孩子》等等，无一不是汇聚民意、为民发声的话题。
3.高度关注时事热点增强话题实效。除了一些计划性的常规话题，栏目非常注重与时事热点相结合，力求在每一个社会热点事件后，都留下政协沟通民意的足迹，像近年来做的动车站黑车整治、停车乱收费、电梯安全、小区消防、民营医院、网约车、限塑令等话题，无一不是紧贴时事、百姓热议的话题，栏目以当前的社会舆论热点为切入，在每一期的众声喧哗中，都留下了关于政情和民意的思考。此外，随着近几年网络和自媒体的日益兴起，时效性对新闻舆论宣传的影响日益显著，过了时效的新闻味同嚼蜡，所以近几年温州市政协更加注重对热点新闻的迅速反应。如温州苍南户外拓展基地训练网架坍塌事故发生当天，栏目组马上联系当时身在事发现场的市政协委员，及时筹备录制户外安全话题，该期节目从录制到播出，仅用了两天时间；尼泊尔发生8.1级强震，当时温州的一支摄影采风团亲历强震现场，而后安全回到家乡。得知此消息后，编导第一时间将采风团成员请到节目现场，通过一手的照片、视频还原亲历瞬间，该期间节目因为其时效性、新闻性，获当年的浙江省电视新闻一等奖。
三是协商的参与者。作为一期典型的节目，其基本人员构成为：主持人、主嘉宾和现场来宾。主持人是问题的发起者，也是现场沟通交流的控制者和引导者，他通过事前与当期编导、主要嘉宾的沟通，了解和掌握着话题的脉络，在沟通的过程中，引导嘉宾表达自己的观点，纠正“跑偏”的现场讨论，有时需要追问回避话题的有关人员，有时又要缓和过于浓烈的现场“火药味”，最终确保话题协商各方在理性的情绪中，让各自观点交锋、融合，最终导向一个大家都能接受的结论。
嘉宾由3到4位构成，一般包含直接参与沟通协商的政府部门代表、政协委员、民意代表三要素，当然也会根据话题需要增加沟通角色，而近几年，栏目尽量在每一期节目中，都邀请至少一位法律方面的专家，力求在播出的每一个话题里，都有“法言法语”的发声，都有法治观点的表达。在嘉宾的确定上，栏目坚持精挑细选，根据不同的选题挑选合适的人选，要求政府部门负责人必须熟悉本部门的政策法规、工作部署，有较强的协商意识；要求政协委员和专家学者必须对讨论的问题有比较深入的了解，有较强的为民意识和表达能力，同时通过多年的积累形成了一个颇具规模的嘉宾库，按其熟悉的话题类型，分成经济、法律、民生等多个嘉宾类别，并根据嘉宾表现和参与积极程度，及时调整嘉宾库。
由于许多话题涉及到政府部门代表甚至市主要领导的邀请，而这个层面的嘉宾，仅靠栏目编导很难说动其参加，甚至连联系方式都难以掌握。对党政部门代表的邀请，温州市政协会经由栏目分管领导，甚至主要领导直接出面沟通，对确有需要的，还会经由政协办公室正式公函邀请部门代表参加节目。
参与话题讨论的现场来宾往往有60到70名。根据话题的不同，协商主体包含了专家学者、民主党派、企事业单位、大专院校、社会组织、社区居民等多种成分，同时不仅在人员结构上突出协商沟通的广泛性，更在年龄结构上注重老中青多层次，以求更全面地汇聚各种不同的意见建议。此外，栏目还通过官方微博、公众微信等网络渠道，发布每期话题预告，接受市民通过网络报名参加现场讨论，也会把栏目微博、微信上网友的文字或语音留言，通过主持人或者短片的形式，有选择地带入讨论，既扩展了协商沟通宽度，也增强了市民参与协商的热情。
（三）政协通过栏目取得的民意沟通实效
温州市政协举办的《政情民意中间站》栏目，得到温州各级党政领导的高度重视，广大政协委员的普遍赞誉，传媒专家的认同肯定，人民群众的关注喜爱，多年来位居温州广电传媒集团自办栏目收视率前列，入选了首届浙江省政协工作十大创新典型案例，还获得过浙江新闻名专栏、中国电视艺术家协会十大品牌电视栏目、全国电视名专栏以及省市级多项荣誉。随着栏目的影响逐渐增大，多地政协纷纷学习考察栏目创办经验，温州多个县（市、区）政协开辟了《榕树下》、《社情民意直通车》等电视沟通平台，许多外地政协也效仿了温州市政协的做法，举办了类似的电视栏目。《人民政协报》曾于2010和2012年，分别以《众口议焦点 可敬诤言人》和《民生大为天》为题，在头版头条位置盛赞该栏目是地方政协履职的创新之举，促进了温州地方民主氛围的形成。在发挥民意沟通桥梁作用方面，近几年来，温州市政协通过举办该栏目取得了一定的实效。
一是培养了党政沟通自觉。当前的中国处在矛盾的易发、多发期，但其实许多矛盾和冲突都不是突发的偶然现象，它们都经历了一个从“民意”到“民怨”到“民怒”的过程。温州市政协通过举办《政情民意中间站》栏目，让温州党政部门越来越习惯通过这个平台来发布政情、沟通群众并接受监督，从而有效地改进了地方政府公共管理理念。据不完全统计，近十年来，受邀走进这个栏目的市领导达50多人次，县处级以上的干部达到600多人次，几乎每期节目都有一位政府部门领导，就社会经济发展和百姓关注的热点焦点问题，与委员及市民代表进行交流和沟通。时任温州市委书记李强、陈德荣、时任温州市长钱兴中、赵一德、陈金彪等同志都亲自走进栏目演播室，与政协委员、群众代表和线上网民就共同关心的话题进行深入探讨，引起了广泛的共鸣。党政主要领导还经常就《政情民意中间站》中群众反映的突出问题做出批示，并责成有关部门予以解决。如针对群众反映强烈的新田园大型住宅区严重臭气污染问题，温州市政协专门组织委员进行实地调查测试，并专题制作一期监督节目，时任市委书记邵占维、时任市长赵一德对此高度重视，专门做出批示，亲自带队到实地听取市民意见，责令有关部门限期整改。不少政府部门领导在参与的过程中提高了媒介素养，也将《政情民意中间站》当作一面镜子，从中审视、反思和推动工作，每当本部门有新的政策出台或开工建设重大民生工程时，都选择到中间站讲解决策意图，征询群众意见，接受群众评判。
二是扩展了公民政治参与。公民作为社会主体对社会治理的积极参与，既是国家善治的必要前提，也是公民意识的应有之义。长期以来，因意见声音被忽视而存在着一种被称之为“沉默的大多数”的社会现象。而温州市政协通过举办《政情民意中间站》，唤起和激励沉默的大多数转变为积极参与国家和地方社会事务治理的大多数，使得温州老百姓越来越喜欢通过这个民意沟通平台发表政见、表达诉求，从而有助于进一步扩大公民有序政治参与。节目开办以来，参与节目录制的来宾群众近50000人次，有着深厚的群众基础。从以前要找人做节目到现在一大批市民通过网络和电话踊跃报名参加，从“要我参加”到“我要参加”的转变，体现了温州老百姓对社会事务关注热情的日益高涨，也体现了市民民主素质的提升。栏目营造的知无不言、言无不尽的民主氛围，激发了群众在民主政治生活中的主体意识、权利意识和责任意识，主动关心温州经济社会发展，充分表达自己的意见，并在讨论、辩论、甚至批评中得以互相交流、互相沟通，从而逐步提高与党政部门对话的本领，提升了协商议政的能力；同时使分散的意见得以有效的整合和系统的表达，有利于推进大家共同关心的公共问题的解决，发挥了社会的安全阀、减压阀作用。
三是促进了问题有效解决。温州市政协通过举办《政情民意中间站》，促进党政干部、政协委员、人民群众三方互动，通过政协和媒体两个途径，将政协委员和群众有针对性的批评监督诉之于外界、公之于社会，形成一种压力环境，从而促成一些民生问题得到了更快更圆满的解决，切实增强了民主监督实效。如在曾引起全国关注的“三都岭隧道成事故黑洞，为节省开支关闭一半隧道灯”的舆论事件中，栏目第一时间介入，在涉事单位顾虑重重拒绝录制话题的情况下，市政协分管主席亲自联系涉事单位主要领导，耐心劝导，向其说明“中间站”提供的是一个平等发声的权威平台，如果不来失去的是一个解释沟通化解偏见的机会。后来涉事单位代表如约而来，直面质疑，表明态度，坦诚道歉，在节目现场赢得了群众的谅解和掌声，并在事后积极整改，促进隧道安全的长效管理，大大缓解了隧道事故发生率，该期节目以平等对话、化解社会矛盾、促进问题解决的积极作为获得了当年的浙江新闻奖一等奖。近年来栏目制作播出的类此的节目还有《围剿停车收费“板凳党”》、《擦亮城市海陆空窗口》、《配套工程建设慢半拍》等一批监督类节目，在温州市政协的协调沟通下，都得以顺利制作播出，并且都促进了实际问题的解决，取得了积极的社会影响。
四是影响了公共决策制定。相对于发现问题之后的监督沟通，事前协商和干预可以防患于未然，克服监督滞后所带来的弊端，使得决策更具科学性和前瞻性，近年来，栏目主动对接党委政府工作，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策制定之前就积极协商沟通，力求增强决策的科学性，在决策实施的整个过程中实时关注，力求防止决策运行的偏离。比如《离岗创业，你心动吗？》这期节目，就是针对当时温州市政府发布的一条关于支持大众创业的事实意见征求稿而发起讨论，邀请相关嘉宾探讨可行性以及可能遇到的诸多问题，由此在政策制定落实之前通过栏目平台将更多意见声音汇集给相关部门。

三、加强政协民意沟通作用的对策

“解剖麻雀”是为了以小见大、见微知著，而从哲学的观点，事物的特殊性也离不开普遍性。作为温州市政协的一个主要民意沟通平台，《政情民意中间站》用15年的时间践行着协商民主理念，努力通过政情下达和民意上达，架起沟通政情与民意的桥梁。而作为人民政协本身，发展协商民主是人民政协履职的重要体现和独特风格，是政协工作的一项长期而重要的任务，面对着社会发展的新形势和广大人民群众的新期待，如何发挥好沟通桥梁作用，笔者有以下几方面的见解。
（一）提高协商者的沟通协商能力
作为协商的主体，协商民主理论要求每一个协商参与者都有提出自己主张的权利，也有与他人交流沟通的权利，还有对决策结果发表意见的权利，在这一过程中，每一个主体的权利是平等的，没有差别。但洛克曾经说过：“所有人虽然生来平等，却不包含所有的各种各样的平等”。协商者沟通能力的强与弱直接决定着协商结果的导向，如何提高和平衡协商者的沟通协商能力，就人民政协而言，主要有以下两方面：
首先，政协委员是人民政协最主要的协商沟通参与者，对这部分人群，一要进一步优化完善政协委员产生办法，在委员的推选条件设置上，既要注重代表性，又要确保素质优良，能有效履行职责；二要加强组织培训工作，通过组织各种专题学习活动及外出考察、调研活动，提高政协委员政治理论素养，科学知识素养以及协商沟通能力；三要健全考核激励机制，通过对委员履职痕迹的电子化记录，在大数据的基础上，建立健全一套行之有效的激励约束机制，克服惰性，保持活力，激发政协委员参政议政的热情。
其次，广泛多层次的公民沟通参与，是协商民主追求的目标之一，参与协商的普通民众，在职业、文化程度、性格、身份地位和影响力等方面存在不同，协商能力各有不同，对这部分人群，一要通过完善协商参与者的产生机制，根据协商话题有针对性地筛选协商参与者，确保各方协商能力的均等，二要通过差异化的物质和精神奖励，鼓励那些参加协商而不参与协商的“沉默的多数”表达自己的观点和利益诉求，三要通过协商场地、发言顺序、协商组织者控制等多方面设置，弱化协商参与者外在因素造成的协商能力不平等。
（二）确保协商结果运用的规范化
协商民主寻求的目的是决策的合法性，协商结果和利益诉求如及时被党政部门关注而形成公共政策，能极大地提高参与协商的广大民众的积极性。
在组织会议、视察、调研、栏目等各类协商活动时，应及时准确记录协商各方的观点和沟通结果，经政协主席会议或相关委室讨论审议后，以协商纪要、调研报告、社情民意专报、建言等形式，报送党委、政府及有关部门。对政协报送的协商成果，要以制度确保党委、政府及有关部门认真研究：对于重大协商结果，应列入党委常委会会议、政府常务会议议题；党政主要领导做出批示并对明确要求有关部门办理的，相关部门应在一定期限内以书面形式向政协反馈办理结果；围绕党委重大决策部署形成的协商成果，由党委办公室和有关部门在相关文件发布后以书面形式及时向政协反馈采纳情况。同时，要通过政协和党委、政府部门的联动，把重要协商成果的落实作为一项硬性制度约束，由政协办公室要会同党委、政府督查部门进行跟踪检查，并将落实的效果纳入党政部门综合考核，进一步提升协商沟通的实效。
（三）探索发展协商沟通载体的多元化
协商沟通的载体渠道是影响协商参与者广泛程度和协商质量优劣的重要因素。除了传统的会议式协商，对于各地政协在电视媒体开展的谈话类沟通平台，应通过有关文件，明确其宗旨、地位，规范其操作步骤、环节，防止因为政协组织者人员更迭、媒体从业成员变更导致沟通的不连续。
此外，还应充分重视和利用日益发展的物质技术条件，不断尝试新的协商沟通载体。一是利用好政协网站，通过优化现有政协网站布局，增设实时互动版块，让网站从原有单一的新闻发布平台转为沟通协商平台。如通过网站论坛，对政协重要协商议题进行公布，对《政情民意中间站》等政协各类协商活动进行预告，鼓励广大网民、政协委员、专家学者积极报名并参与讨论，同时将网络协商意见及时报送给党政有关部门，提高协商参与者的广度；或通过组织网络问政，邀请党委政府有关部门，就经济社会发展和百姓关心的各类话题，与线上网民实时互动，突破民意沟通的时间空间身份限制。二是借助移动互联的快速发展普及，通过微信、APP、手机直播等手段，促进人民政协协商沟通与移动社交平台的有效对接融合，增强协商参与者的用户粘性和忠诚度，打造一个全天候不落幕的政协全会。
（四）推进人民政协协商民主法治化
要确保政协沟通桥梁作用能够顺利发挥，人民政协协商民主的法治化是一项重要保障，只有进一步确立人民政协的法律地位，确保协商民主成为一种制度化的安排,并且有明晰的机制来保证其得到切实有效的实施，它所建立的公共协商沟通平台才能真正实现平等协商，促进科学决策，拓展公民政治参与。
而人民政协制度作为宪法确立的一项重要的政治制度，除了宪法中有一些原则性表述外，从来没有一部具体的法律规范来确定和规范其法律地位，这种现状，与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。目前人民政协组织活动所依据的规范性文件主要是《政协章程》，这是由全国政协制定的，但在现代国家运行体系中，任何政治组织的法定地位和作用都不是由该组织自行定义的，而是依赖国家法律体系的保障和体现，所以，应当从法律地位和协商程序两方面，制定相应的法律规范，将政协机构运行纳入法治化轨道。
在法律地位方面，可以制定“政协组织法”，以法律文件的形式，确定人民政协的性质、地位、组织形式、基本职能等；在协商程序方面，可以制定“政协协商法”，通过法律规范协商议题的提出、协商的筹备计划、协商的组织实施，协商意见和结果的办理。只有让人民政协对相关国家机关具有法律上的约束力，才能够有效保障人民政协的协商民主真正具有实效，从而更好地发挥好民意沟通作用。

（作者张勇系温州市政协新闻信息中心副主任，白映系民盟盟员、温州市政协研究室社情民意处副处长。本文荣获2017年浙江省人民政协理论研讨会论文一等奖。）